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2017-03
尽快推进普惠金融制度体系建设
   ●我国普惠金融制度体系建设目前尚处于起步阶段,现有与金融相关的制度体系并不适应普惠金融的发展,甚至有的法律法规与普惠金融相冲突。要想真正发展普惠金融必须建立与之适应的制度体系。

  ●发展普惠金融必须面临对冲或弥补风险溢价,这意味着必须有人承担风险成本——这正是政府应当做的。可以肯定的是,如果没有政府的参与和主导,发展普惠金融在任何国家和地区都是无法想象的。

  十八届三中全会提出“发展普惠金融”以来,尤其是2016年9月G20杭州峰会把普惠金融作为会议议题后,普惠金融引起社会各界广泛关注。早在2015年11月的中央全面深化改革领导小组会议上就通过了《推进普惠金融发展规划(2016-2020年)》,提出我国普惠金融发展目标是:到2020年,建立与全面建成小康社会相适应的普惠金融服务和保障体系。这是我国第一个关于普惠金融的顶层设计,它不仅明确了发展普惠金融是我国全面建成小康社会的重要组成部分。也标志着普惠金融已经上升为国家战略,意味着“十三五”乃至未来更长时期,我国金融改革与发展将迎来一个以普惠金融为重要内容的全面深化和创新发展时期。

  发展普惠金融是全面建成小康社会的应有之义

  经济学家、中国社科院原副院长李扬认为,普惠金融是一个新的金融理念和新的金融制度,甚至可以说是一种新的金融信仰,它是一种与传统金融思想完全不同的金融观,认为获得必要的金融服务是每一个人与生俱来的权利,也就是说,广大弱势群体同样应当得到与富人相同和平等的金融服务权利。普惠金融理念的产生无疑是现代金融理论的一大突破,建立普惠金融体系对于完善现代金融体系,优化金融结构,有效运用金融手段促进经济可持续发展具有重要意义。从本质上说,包容性、可获得性和便利性是普惠金融最基本的特征。

  在大多数发展中国家,由于受到信息不对称、经济发展不均衡以及规模不经济等因素的制约,农村、贫困人群和欠发达地区常常被排除在正规金融体系之外,他们不仅难以获得贷款,甚至连储蓄、保险和支付结算等基本金融服务也难以获得。为了在全球范围内消除金融领域的不平等现象,2005年,联合国提出了建立一个能有效地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系,其原则是以可负担的成本,为所有社会主体特别是传统金融长期以来忽视的欠发达地区和低收入人群提供相对平等的金融服务。2007年金融危机爆发后,普惠金融得到了国际社会的广泛关注。2009年以来,G20先后成立了普惠金融专家组和全球普惠金融合作伙伴组织等一系列工作机构,制订了《G20创新性普惠金融原则》、《中小企业融资行动计划落实框架》、《G20普惠金融指标体系》和《G20数字普惠金融高级原则》等一系列指引性文件,在全球范围推动普惠金融体系构建,督促各国明确作出普惠金融相关承诺,评估各国普惠金融工作成效。G20杭州峰会核准的《G20数字普惠金融高级原则》提出,鼓励各国在制定更广泛的普惠金融计划时考虑这些原则,特别是在数字普惠金融领域,并采取切实行动加快工作进度,让金融服务惠及所有人。

  全面建成小康社会是党的十六大提出的到2020年我国经济建设和社会发展目标。十八大报告更是从经济、政治、文化、社会、生态文明五个方面完善了全面建成小康社会的目标,提出2020年要实现GDP和城乡居民人均收入均比2010年翻一番。虽然从表面上看这些目标没有提到“普惠金融”,但是,全面建成小康社会目标的多元内涵理所当然地使普惠金融发展成为其应有之义。

  “十三五”是全面建成小康社会决胜阶段,十八届五中全会通过的“十三五”规划提出了更加具体的目标要求:经济保持中高速增长,人民生活水平和质量普遍提高,国民素质和社会文明程度显著提高,生态环境质量总体改善以及各方面制度更加健全。这些目标无论哪一项都必须有普惠金融与之对应并提供服务,尤其是“五大发展理念”中的“共享理念”,如果没有普惠金融,共享理念无法实现。十八届五中全会后出台的《推进普惠金融发展规划(2016-2020年)》就提出:“大力发展普惠金融,是我国全面建成小康社会的必然要求,有利于促进金融业可持续均衡发展,推动大众创业、万众创新,助推经济发展方式转型升级,增进社会公平和社会和谐。”

  普惠金融重点应服务三类对象

  就我国的金融现实而言,普惠金融发展情况并不令人十分乐观。随着我国经济总量的快速增长,社会财富和金融资产规模也高速增长。同时,由于我国区域间经济发展不平衡,社会结构在很大程度上仍处于城乡二元发展阶段,地区之间和城乡之间的金融体系差异很大,金融结构也存在较大缺陷。

  在国际化城市、中心城市和一般大中城市,金融资源高度集中,金融机构网点密集,金融产品丰富,金融服务方式便捷。而在偏远地区的小城市和低收入者集中的县域农村,金融服务往往匮乏,金融机构网点稀少,服务薄弱。还有一些生活在大城市,由于低收入、疾病、失业下岗等原因而成为贫困人口的群体,他们也无法享受到全方位的金融支持。此外,由于大量国有金融机构长期实行选择性金融政策,导致以民营成分为主的中小微企业难以获得金融服务的支持,在银行贷款方面表现的尤为明显。尽管过去10年里,政府和金融监管部门不断出台各种政策,但是,中小微企业融资难、融资贵问题始终无法从根本上得到解决。

  鉴于我国金融现实和经济发展中的瓶颈因素,普惠金融的服务对象首先应该涵盖以下三类群体。

  第一是三农。目前我国农村人口大约为6亿,由于个人信用记录不完善、缺乏可抵押品和担保能力低等,农民很难获得银行贷款,而证券、保险等其他金融工具更鲜有机会涉足。因此,三农是普惠金融体系中最主要的服务对象之一。

  第二是城市低收入人群。由于商业性金融机构追求利润和效率的最大化,因此往往容易忽视穷人等弱势群体的需求。因此,即便是在经济发达的城市,那些低收入人群仍然很难获得公平的金融使用权和更加适合的金融产品。

  第三是广大中小微企业。据统计,我国目前已有将近2000万家中小企业。由于抗风险能力低、抵押担保品不足、征信信息难以获得等原因,中小微企业很容易被排斥在传统的正规金融服务之外。

  发展普惠金融必须解决三个问题

  考虑到距离实现全面建成小康社会的目标只有4年的时间,发展普惠金融的任务十分紧迫。如何才能更有效地推进普惠金融发展?首先必须解决三个问题。

  1、普惠金融发展路径

  G20杭州峰会批准了《G20数字普惠金融高级原则》,该原则提出,在必要情况下,建立并推广新型和创新的身份注册与验证形式,例如数字生物识别身份认证产品和在线身份验证服务,特别针对当前尚无任何身份认证形式的群体。建立可接受的开放式标准来管理身份、交易和账户风险。要围绕与数字金融服务密切相关的问题,建立全方位的消费者和数据保护措施。显然,这与我国今年蓬勃兴起的互联网金融不谋而合。

  国务院《推进普惠金融发展规划(2016—2020年)》就提出,“发挥网络借贷平台融资便捷、对象广泛的特点,引导其缓解小微企业、农户和各类低收入人群的融资难问题。发挥股权众筹融资平台对大众创业、万众创新的支持作用。发挥网络金融产品销售平台门槛低、变现快的特点,满足各消费群体多层次的投资理财需求。”要加快发展普惠首先必须加快发展互联网金融。此外,还应加大中小金融机构的组建力度和广度,吸引更多的民间资本进入中小金融机构的组建,培育更多元化的新型金融业态,大力发展社区银行、小额贷款公司、融资租赁等小微企业和低收入群体金融需求的“草根金融”,在农村地区,应大力发展村镇银行、农村资金互助社,发挥农村合作金融的作用。

  2、发展普惠金融的制度体系

  《G20数字普惠金融高级原则》中的原则三是“构建恰当数字普惠金融法律和监管框架”,提出,“数字普惠金融,充分参考G20和国际标准制定机构的相关标准和指引,构建恰当数字普惠金融法律和监管框架”。虽然,我国在构建普惠金融制度体系方面已经进行了长时间的探索。在制度创新方面,积极引进孟加拉乡村银行模式,允许小额贷款公司、村镇银行、农村资金互助社等新型金融机构的设立。“一行三会”等金融监管部门也出台了若干具有普惠性质的制度或指导意见,但总的来说,这些政策法规大多属于扶贫性质。我国普惠金融制度体系建设目前尚处于起步阶段,现有与金融相关的制度体系并不适应普惠金融的发展,甚至有的法律法规与普惠金融相冲突。要想真正发展普惠金融必须建立与之适应的制度体系。

  从世界各国普惠金融的实践看,美国的经验值得借鉴。美国在普惠金融发展过程中坚持法治原则,以立法的形式完善普惠金融运作机制。在美国普惠制金融法律体系中,起核心作用的法律是《社区再投资法》、《公平信用报告法》和《联邦存款保险法》。其中《社区再投资法》主要用来规范商业银行在中低收入社区的信贷服务,《公平信用报告法》主要用于规范监管机构、金融机构和普通消费者之间在信息公开、使用、隐私保护等方面的行为,以使得普通消费者享有平等的信息权力和隐私保护。而《联邦存款保险法》则是规范问题金融机构的资产处置和分配的法律,这有利于在商业银行出现风险时保护普通消费者和利益相关者的权益。奥巴马政府时期出台的《中小企业振兴法案》修订了美国现行的《证券法》和《证券交易法》等对中小企业IPO的相关规定,放松了以往对中小企业公开及私募发行证券所规定的各种限制,为中小企业融资和寻求发展提供了便利。

  对于普惠金融发展,除了中国银监会设有一个普惠金融部外,国家没有建立相应的政府部门。因此,应当借我国金融监管体制改革之机,在新的金融监管体系中设置普惠金融工作机构。在普惠金融发展的顶层设计实施上应自上而下,具体实施措施,明晰职责要求,严格监督机制。尽快制定符合我国国情和金融现实的普惠金融发展战略,将实现战略目标的具体措施转变为有效的政策加以实施。同时,金融监管部门要逐步建立起对金融机构为弱势群体提供金融服务情况的监测、评价和考核机制,引导提高普惠金融的参与度。

  3、充分发挥政府作用

  2010年5月召开的G20多伦多峰会通过了《G20创新性普惠金融原则》,其中,原则一要求增强领导力,培育一个致力于普惠金融的、基础广泛的政府,帮助消除贫困;原则六要求加强合作,在政府内部建立一个责任明确、分工协作的制度环境,鼓励在政府、企业和其他相关机构之间建立合作关系和直接合作。从中可以看出,政府在普惠金融发展中首先应当起到的是促进发展的作用。这里所说的政府的作用既包括了政府决策部门,也包括了金融监管部门。

  理论上讲,普惠金融理念中隐含了一个逻辑悖论,即公共品与市场化运作之间的矛盾。按照传统金融理论,普惠金融服务对象之所以无法获得金融服务,在很大程度上是由于他们信用等级低和风险定价高的缘故。那么,发展普惠金融必须面临对冲或弥补风险溢价,这意味着必须有人承担风险成本——这正是政府应当做的。可以肯定的是,如果没有政府的参与和主导,发展普惠金融在任何国家和地区都是无法想象的。

  首先,政府可以运用直接财政补贴、设立风险补偿基金、对普惠金融机构税收优惠以及土地使用、贷款核销、资金奖励等各种措施,对普惠金融资源进行引导和激励,推动金融资源要素不断流向弱势地区和弱势群体。例如对于集中连片特困地区的农户和小微企业贷款,应给予一定额度的补贴,减免涉农贷款、小微企业贷款等贷款所得税。政府长期坚持对普惠金融的鼓励政策,将对市场形成稳定的政策预期,激励金融机构主导向弱势地区和弱势群体提供稳定可预期的金融服务,探索中国特色的为低收入群体及小微企业融资的市场化机制及支持城乡金融要素流动的商业模式。

  其次,金融监管部门可以实行差别化信贷政策和信贷考核机制,适度放宽涉农、小微企业、扶贫等普惠贷款风险考核的容忍度,促进金融机构加大对普惠金融发展的信贷支持。鼓励商业银行单独设立小微企业贷款风险和利润考核体系或小微企业贷款专营机构。激发民间资本活力,允许不同类型的企业法人和自然人参与投资新型微型金融机构,发展贴近市场和微观经济主体的小型金融机构,形成多元化、富有竞争的金融服务体系,发挥小型金融机构经营灵活、决策方便的特点,使小微金融服务能力最大化,为广大群众提供可获得的金融产品和服务。

  最后,金融监管部门和地方政府通过分工协作实行差别监管和差异化扶持激励措施,营造一个有利于金融机构实现商业可持续发展的政策环境和金融生态环境,实现普惠金融健康发展。(作者为济南大学商学院教授、山东高校资本市场创新发展协同创新中心首席专家)

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